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Auto A-1054/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1054 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6672.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I.             ANTECEDENTES

 

1. El 30 de enero de 2025, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía con garantía real en contra de la señora Marcela Quiroga Mancilla[1]. A través de esta acción ejecutiva, el demandante pretende que se libre mandamiento de pago en contra de la demandada por concepto de una deuda adquirida con la suscripción de un pagaré, no pagada en su totalidad, y garantizada con hipoteca abierta de primer grado y cuantía indeterminada sobre un inmueble del cual es propietaria la accionada. Asimismo, el IDEAR pretende el pago de los intereses causados y las costas procesales y agencias en derecho. Como medida cautelar, la demandada pidió el embargo y secuestro de la totalidad del bien inmueble hipotecado[2].

 

2. Como prueba de la existencia de la obligación, la demandante aportó un pagaré novado suscrito por la señora Marcela el 14 de noviembre de 2019[3], un documento con el “estado de cuenta, liquidación parcial, relación de pago por cartera y plan de pagos”[4] y copia de la escritura pública de diciembre de 2014, donde se especifica el gravamen de hipoteca abierta de cuantía indeterminada[5].

 

3. El asunto le correspondió al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca[6]. El despacho, mediante Auto del 5 de febrero de 2025, declaró su falta de jurisdicción y rechazó la demanda[7]. La autoridad judicial explicó que: (i) el IDEAR otorgó un crédito a la señora Marcela y, perfeccionado el contrato de mutuo, se garantizó con la suscripción del título valor pagaré; (ii) si bien no se evidencia la existencia de un contrato estatal suscrito entre las partes, por tratarse de recursos públicos y haberse otorgado por una entidad no financiera, su conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

4. Para sustentar su posición, el despacho hizo referencia a los artículos 104, 105 y 155.7, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Asimismo, a los autos 403 de 2021, 554 y 618 de 2023 y 1622 de 2024, en línea con las sentencias C-388 de 1996 y SU-242 de 2015 de la Corte Constitucional, y a un Concepto del 8 de marzo de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

 

5. En relación con la naturaleza jurídica del IDEAR, la autoridad judicial indicó que, de conformidad con el Decreto Ordenanzal No. 723 de 2017[8], esta entidad es un establecimiento público de fomento, promoción y desarrollo, departamental y descentralizado, regulado por los artículos 70 a 81 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto No. 1221 de 1986, dotado con personería jurídica, autonomía administrativa, así como de patrimonio propio. La entidad hace parte de los denominados Institutos Financieros de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y

 

tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social en el ámbito local, municipal, departamental y regional, mediante la prestación de servicios relacionados con la ejecución de actividades financieras y las conexas (…), dirigidas a la obtención, administración y colocación de recursos que se utilicen para la gestión y ejecución de programas, así como proyectos de inversión en los sectores económicos y sociales (…)[9].

 

6. El Juzgado Civil agregó que, de acuerdo con el artículo 24 del Decreto Ordenanzal mencionado[10], el IDEAR es sujeto de control fiscal por la Contraloría Departamental. Sin embargo, aclaró que no está catalogado como una entidad del sector financiero, autorizada por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni por las normas complementarias.

 

7. Realizado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 001 Administrativo de Arauca[11]. Esta autoridad, previo a avocar el conocimiento, requirió al IDEAR certificar la existencia de un contrato escrito que soportara el título valor que se pretende ejecutar[12], frente a lo cual la entidad señaló que, el pagaré existe de forma independiente. Este, según el IDEAR, es consecuencia del otorgamiento de un crédito empresarial[13] y no nace en virtud de un contrato entre las partes[14].

 

8. El Juzgado 001 Administrativo de Arauca, mediante Auto del 2 de mayo de 2025, declaró su falta de jurisdicción y ordenó enviar el asunto a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto[15]. A juicio de esta autoridad, el proceso ejecutivo iniciado no proviene de un contrato estatal, sino del ejercicio de la acción cambiaria que se fundamente en el título valor autónomo y corresponde a la jurisdicción ordinaria civil. Para el despacho, esta determinación encuentra su fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 y 105 del CPACA, 15 del Código General del Proceso (CGP), 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, 1500 del Código Civil y, 627, 784 y 898 del Código de Comercio. Así mismo, en los autos 1027 de 2021, 502 de 2023 y 1637 de 2024, de la Corte Constitucional.

 

9. El despacho se refirió a la competencia excepcional de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre procesos ejecutivos[16], a los cobros ejecutivos fundamentados en títulos valores[17] y señaló que la ejecución originada en contratos públicos no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando la entidad estatal tiene carácter de entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera[18]. Luego, el juez indicó que la ejecución pretendida por el IDEAR se fundamenta solo en un título valor (pagaré), por lo que es aplicable la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP. Al respecto, precisó que no existía un mutuo porque los contratos estales son solemnes[19] y este no se formalizó. Además, a pesar de encontrar innecesario establecer si el IDEAR tiene carácter de entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, indicó que, de acuerdo con el acto de creación y con su rol financiero[20], esa institución sí tiene tal naturaleza.

 

10. La autoridad judicial agregó que el Auto 553 de 2022 de esta Corporación no era aplicable al caso, en tanto la certificación de la inexistencia de un contrato hecha por el IDEAR desvirtuaba una posible presunción de la existencia de este[21]. Tampoco encontró que lo fueran los autos 554 y 618 de 2023, por la inexistencia de dicho contrato[22].

 

11. El 6 de mayo de 2025, el Juzgado 001 Administrativo de Arauca remitió el expediente a la Corte Constitucional[23]. El 13 de mayo de 2025, el asunto fue asignado a la magistrada ponente[24] y, al día siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[25].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia

 

12. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[26].

 

2.       Requisitos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones[27]

 

13. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[28]: (i) presupuesto subjetivo[29]; (ii) presupuesto objetivo[30] y (iii) presupuesto normativo[31]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida.

 

14. En el presente asunto se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

Tabla No. 1. Presupuestos para la configuración del conflicto entre jurisdicciones.

 

3.       Competencia de la jurisdicción ordinaria civil en materia de procesos ejecutivos hipotecarios cuando el demandante es una entidad pública[34]

 

15. El artículo 104.6 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. Por su parte, el artículo 15 del CGP establece una cláusula general o residual de competencia, de acuerdo con la cual, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil conoce de los asuntos no atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción o especialidad. Conforme a lo anterior, esta Corporación recientemente ha señalado que la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente frente a los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública[35].

 

16. En los autos 1089 de 2022 y 1092 de 2023, esta Corte conoció de conflictos entre las jurisdicciones ordinaria civil y de lo contencioso administrativo, que se originaron con ocasión a sendas demandas ejecutivas con título hipotecario, las cuales fueron presentadas por una entidad pública contra un particular. En ambos casos, la Corte consideró que correspondía a la jurisdicción ordinaria es su especialidad civil conocer el proceso.

 

17.  En el Auto 1089 de 2022, la entidad pública inició el proceso por el incumplimiento de las cuotas acordadas en el marco de un contrato de mutuo cuya deuda se garantizó con una hipoteca. Con base en lo dispuesto en el artículo 2432 del Código Civil[36], la Corte reiteró[37] que la hipoteca se trata de una garantía real e indivisible, que sirve de respaldo de una obligación, y consiste en la afectación de un bien inmueble al pago de una deuda sin que haya desposesión actual del constituyente. Es una seguridad que le permite al acreedor hipotecario embargar y rematar aquel bien al vencerse el plazo pactado.

 

18. En dicha oportunidad, la Corte recordó que el proceso ejecutivo hipotecario busca que, una vez vencido el plazo de la obligación, la hipoteca cobre su plenitud y el acreedor pueda con título real hacer efectivo su crédito, sin distinguir si el plazo del cumplimiento de la obligación fue o no pactado por instalamentos. En consecuencia, es una acción que se dirige únicamente sobre la garantía real, la cual, de forma previa, el acreedor ha estimado que es suficiente para cubrir su crédito[38].

 

19. Al considerar que la hipoteca tiene origen en un derecho real y es una figura jurídica autónoma, la Corte consideró que en estos casos no se activa la cláusula de competencia señalada en el artículo 104.6 del CPACA. Esto fue reiterado en el Auto 1092 de 2023, en el que la Corte precisó que, el hecho de que la demanda ejecutiva hubiese sido interpuesta por una entidad pública, no implica que el asunto deba ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

20. Aunque en el Auto 1534 de 2024, esta Corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones que presentaba similitudes a los casos anteriores[39] en el sentido de remitir el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[40], de forma más reciente, determinó la aplicabilidad de la regla fijada en el Auto 1089 de 2022. En efecto, mediante Auto 1970 de 2024, la Corte dirimió un conflicto originado en una demanda ejecutiva con título hipotecario interpuesta por una entidad pública[41], en contra de una persona natural, y precisó que esta era la regla aplicable por cuanto es la que contempla los supuestos para los procesos ejecutivos hipotecarios iniciados por entidades públicas. Por tanto, indicó que no era procedente aplicar el precedente de los Autos 403 de 2021 y 220 de 2023, los cuales se refieren a títulos valores derivados de contratos estatales.

 

21. A partir de lo anterior, se observa que la jurisprudencia de la Corte ha aplicado, de forma prevalente, la regla de decisión del Auto 1089 de 2022 a los conflictos entre jurisdicciones donde se presentan demandas ejecutivas hipotecarias interpuestas por entidades públicas. Lo anterior, toda vez que se ha privilegiado la aplicación de las disposiciones especiales del Código Civil y la cláusula residual de competencia contenida en el artículo 15 del CGP. Esto, porque en estos casos no se configuran dentro de los supuestos de competencia previstos en el artículo 104.6 del CPACA, razón por la cual no se activa la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

4.       Caso concreto

 

22. En el presente caso la competencia para conocer la demanda ejecutiva de mínima cuantía con garantía real presentada por el IDEAR debe ser asignada a la autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Esto, por cuanto se trata de una demanda ejecutiva hipotecaria, que no se enmarca en los supuestos del artículo 104, numeral 6, del CPACA y, en consecuencia, su conocimiento se asigna conforme a la competencia general y residual de la jurisdicción ordinaria en su espacialidad civil, de conformidad con el artículo 15 del CGP.

 

23. Al respecto, se destaca que, el IDEAR es una entidad pública. En particular, “es un establecimiento público de carácter departamental, descentralizado, de fomento, promoción y desarrollo, (…) dotado con personería jurídica, autonomía administrativa, así como de patrimonio propio y hace parte de las instituciones denominadas en el Estado Colombiano como Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial, INFIS”[42].

 

24. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es el competente para conocer la demanda objeto de estudio. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6672 al mencionado despacho judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Reiteración del Auto 1089 de 2022. “De conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública. Lo anterior, con fundamento en que el proceso busca hacer efectiva una garantía hipotecaria, que es un derecho real, por lo que no se activa la cláusula de competencia establecida en el artículo 104.6 del CPACA”[43].

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad competente para conocer la acción ejecutiva promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca contra la señora Marcela Quiroga Mancilla.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6672 al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Administrativo de Arauca, a las partes y a los demás interesados en el proceso.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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